一、博采的经济分析

博采业在各国，大都经历了由非法到合法并时而反复的过程，即使在被封禁的年代，博采活动由明转暗依然存活于民间，显示出其顽强的生命力。这种生命力是由博采需求的原始性和供给的特殊性共同决定的。

(一) 需求的原始性

赌是人类原始欲望[①]。自人类诞生之日起，就处在与天、与地、与人的长期博斗中。“博”是人类能够在严酷的自然环境中生存下来的基本能力，是种族繁衍的必要保证，“争强好胜成了人的本性”[②]，战争是人类“博”之本性的突出体现。在和平时期，人类释放“博”性的途径一是以体力为主的体育类博弈[③]，二是以智力为主的各种娱乐性博弈。为激发“博”性，人们对博胜者的奖励由荣誉的逐步向物质的转变，直至与金钱挂钩“挂”起“彩”来。但是，人们为“博”而“彩”的初衷也带来了副产品??为“彩”而“博”，即赌。

在现实中为赢利而赌者很多，还有为娱乐而赌、为体验竞争而赌、为寻求刺激而赌和为逃避现实而赌者[④]，前者是为“彩”而“博”，属投机；后者是为“博”而“彩”，属娱乐。但由于金钱对人的巨大诱惑，以娱乐为主的动机也很容易转变为赢利的动机，尤其是为寻求刺激、为逃避现实而赌的那些人，还有那些参与赌博活动的机会成本极小的社会闲散人员[⑤]，更易变成烂赌如泥的赌鬼。由于赌博的强烈功利性，使赢者想赢得更多，输者为挽回损失，也要继续赌下去，这种间歇性的强化机制往往使参与者在希望与绝望之间越陷越深不能自拔。为筹措赌资、偿还赌债，赌鬼们不惜贪污偷盗、举借“高利贷”乃至杀人越货，走上犯罪道路，影响社会治安，也影响家庭。为防止犯罪净化社会风气，在最初，大多国家都采取了禁止赌博的政策。禁止赌博还有另一层原因，那就是从物质的观点看，博采具有零和博弈的特点，博采的结果是财富由A转移给了B，并没有物质财富产生出来，是投机，这在物质财富比较贫乏的人类初级社会，精神享受是奢侈品，博采自属骄奢淫逸、道德败坏之列。

 (二)供给的私密性

禁赌只能一刀切地禁止一切有“彩”之“博”，不论是“为彩而博”，还是“为博而彩”，这既禁止了博采的投机行为，也限制了人们的娱乐行为。娱乐权是人的基本权力之一，禁赌是一种公权对私权的干涉和限制，这种干涉由于博采供给的特殊性而注定受到约束。与大多需要依赖于他人供给不同，博采的供给可以在一个小的范围甚至在一个家庭成员内部就能实现，而且博采工具可繁可简，场所或奢或俭，参与者间自动达成意愿规则，这些特点决定了博采具有一定的私密性，使有彩之博混迹于无彩之博。非法的有彩之博与合法的无彩之博，差距只在于是否有赌资交割，且交割赌资并不需要太长的时间，执法者不易取得足够证据来证明一项博是有彩的。在维权意识日益提高的今天，公权介入受到越来越多的约束，有彩赌博与无彩娱乐混存，出现了“变相赌场可谓星罗棋布，什么棋牌室、茶室等都是赌博场所”[⑥]的现象。为避免受到侵权指控，公安部门只好 “当有举报电话时，才会出警捉赌”[⑦]，私彩泛滥。

一方面是严禁赌博的法律规定，另一方面变相赌场遍地开花，说明是有法不依，而“有法不依比无法可依更坏”[⑧]，要改变这种现象，还需要根据供求规律对现行制度安排做出调整。

(三) 规范的公彩是抑制私彩的重要工具

既然赌是人的原欲，是一种顽强的、原始的需求，无法消灭也难以抑制，就只能在供给上做出适应性安排。原始性需求与私密性供给共同决定了博采活动的普遍性，单纯禁止供给的传统做法??堵，只能使活动转入地下，出现法律禁止失效现象。扬疏抑堵，顺应人之本性要求，需要一方面将博采业纳入规范化管理范畴；另一方面，发展经济，提高人民收入水平，提高参与博采的机会成本。

规范的公彩是抑制私彩的重要工具。这是由于，（1）彩票是一个古老的娱乐项目，它满足了人们的竞猜心理、博弈心理和一夜致富的心理。不确定的丰厚回报可以刺激人们的购买欲望，也激起了购买者的期待；（2）现代国家赋于彩票一个新的特征??公益性。彩票收入已经成为世界各国公益资金的重要来源，用以弥补税收收入的不足，是教育、体育、文化、社会福利等事业发展的重要资金来源。如加拿大2000-2001财政年度，省级财政收入中有3%来源于彩票收入。美国彩票年销售额最大的加利福尼亚州仅2000-2001财政年度，幼儿园、中小学生每人从彩票收入中可得144.32美元的补贴[⑨]；（3）彩票不仅丰富了人们的文化生活，增进社会福利，而且由于彩票的发行也是一项复杂而庞大的工作，从印制、宣传、发行到销售、兑奖等环节都需要大量的人员参与，可以带动相关产业的发展。彩票活动由于上述的正外部性而受到各国的青睐。

我国从1986年开始发行福利彩票，之后又发行了体育彩票。在我国，由民政部门的彩票中心负责福利彩票的发行，由体育部门的彩票中心负责发行体育彩票，财政部门负责掌控发行额度、监督公益金缴库工作。据测算2003年我国彩民数约占总人口数的6％，年人均购买彩票总额为３０元人民币左右[⑩]，占城市人均可支配收入的0.4%，这与西方国家的“全民兼彩”， 购彩支出占人均年收入１％相比差距很大，也说明彩票在我国有巨大的发展空间。但由于西安宝马、深圳彩世塔等涉彩事件不断发生，国家彩票信誉受损，出现了公彩失信与私彩泛滥并存现象。

二、现行彩票管理存在的问题

公彩失信，说明公彩管理存在问题。以西安宝马彩票事件为例，在事件发生之前，承包商杨永明的做假行径在业界早已是公开的秘密，但直至刘亮意外抽得大奖又被宣布作废、小伙子据理力争、警方介入、媒体关注后才被昭揭于天下。按照规定，企事业单位和社会团体只能承担福利彩票的代销业务，不能承包买断；彩票发行收入中返奖比例不得低于50％，彩票公益金比例不得低于35％，发行费用不得高于15%。彩票印制成本为3%，这意味着彩票的前期投入和后期收益依赖于12%的发行费。西安体彩中心为规避风险以11%的发行费为代价将体彩销售承包给杨永明，由杨负责彩票销售现场棚架、人员安全等问题，并承担一切经济风险和各项支出以及相关法律责任。我们的问题是：15%的分成比例太低吗，利润空间小到彩票发行中心不能亲自作为？承包商所得太少，需要将大奖据为已有才能收回开销吗？

要回答上述问题，我们对各国的彩票分成比例进行比较（见表1），结果看出我国体彩发行机构15%的分成比例属于比较高的，且不需要交纳营业税、企业所得税等税费。

1，彩票收入分成比例比较

引起西安宝马彩票事件的原因，除监督不力外，经营机制不活等深层次的问题。具体表现为：

1.国有事业单位的经营机制难以适应市场化要求。彩票中心属于国有事业单位，在我国，一般事业单位都存在不同程度的机关作风，领导既没有企业老总那样可以轻易辞掉不中意员工的权力，也难以做出向企业那样的激励安排。习惯按机关规则行事的工作人员也缺乏企业员工那样的市场竞争压力，只要能够完成销售任务，他们的饭碗和未来就没有问题，承包对他们来说确实是个一包百了的好办法，尽管那些风险在一般商人看来简直可以忽略不计。

2. 发行人员的专业水平低。彩票发行需要经营者加强管理、准确预测、精确计算，努力掌控各种经济风险。而我国福彩、体彩发行人员基本是由原从事民政、体育的人员转职组成的，专业化水平低。对市场的适应能力差。

3. 监督不力使承包商实践其贪欲有可乘之机。承包商采取操纵大奖这种危险的途径获利，是出于商人逐利的本能，是体彩中心的监督不力为其实践膨胀的贪欲提供了条件，这是由体制安排本身的天然缺陷所导致的。在我国现行彩票管理体制下，监督角度自上而下，监督渠道比较单一，作为相对独立的监督者——公证机关，出于招揽客户需要，迎合客户要求，往往使公证员这个监督者形同虚设，为工作人员在开奖过程中违规操作提供了机会。

4.彩票发行指标的软约束和福彩、体彩间的低水平恶性竞争，导致彩票在某些地域内供给过多，成本增加，盈利下降。民政部门和体育部门为增加各自的发行份额，福彩、体彩间相互竞争，往往集中在同一地域内进行，促销难度加大，发行费用增加，利润空间缩小。同时，各省为了筹措资金，往往并不是把彩票发行额控制在中央下达的指标范围内，而是变相鼓励发行，地方发行机构往往认为指标是一个必须完成的最低限度，超指标发行反而是一种政绩，这又使竞争加剧。

5.发行机构迟滞上缴彩票公益金收入，甚至是挤占、截留、挪用应缴财政的公益资金。目前，我国彩票资金尚未纳入预算管理，对发行机构的约束较软。各地都不同程度地存在推迟上缴上级彩票公益资金，乃至挤占、截留、挪用的现象，影响财政统一调配资金的需要。

彩票发行的公益目的，并不能解决政府机构的不愿为问题，一旦发行商介入便成了市场行为，监管不力就会出现腐败和犯罪。彩票中心的不愿为，反映出政府在市场领域里的失效。在利益与风险可以直接计量也很少发生外溢情形的领域，是适宜于由私人进行经营的领域，政府机构介入通常是低效率的，监管成本高且动机不足，易滋生腐败、合谋或寻租问题。

三、改革建议

给彩票一个合法的地位

纵观世界彩票业，大都经历了一个由非法到合法、由龌龊到显赫的过程，而在这个过程中起到决定性、扭转性、开创性作用的即是《彩票法》的出台。《彩票法》的转折性意义，首先在于给彩票发行予合法的地位，将其变成一个阳光事业，以利于行业发展；其次是发展公彩，以市场的规则抑制私彩；再次是在条件成熟时逐步放开彩票市场，降低法律禁止的范围，降低社会运行成本。如同任何形式的法律禁止一样，禁止博采行为也是要有成本的，一是法律的，二是经济的，三是道德的，四是民众福利的。

1. 破坏法律的权威性。有法不依是人们可以不遵从既定的制度合约而自行其事。形成有法不依现象的原因有二：一是制定的制度本身有缺陷，难以遵从。二是人为的干预扭曲了制度实施范围。但不论是何原因，有法不依都会破坏法律的权威性，在客观上起到了鼓励人们不遵从法规合约的负作用。

2. 社会的经济损失是多重的。首先打击地下博采活动需要政府耗费大量的警力和物力，人员费用、公用费用加起来是一笔不菲的开销；其次，当合法博采业不能满足一部分人的参与要求，他们将成为非法博采业的受众。政府无法对地下经济收税更无法取利，而且不规范的地下经济会侵害到正常的地上经济，社会的经济损失是多重的。比如，由于地下赌球及其他一些问题已经使得国内足球联赛这样一个曾经吸引了众多观众眼球的赛事“惨不忍睹”了。而近邻日本无微不至的合法博采大大地抑制了地下赌博的滋生。

3. 引起社会价值评判体系失衡。舞弊通常会使人产生负罪感，尤其是对于诚实的人。在法律禁止下，不论是地下博采的从业者，还是依赖于地下博采的消费者，都会付出一定的心理代价。法律禁止和地下博采并存现象，除经营者挑战政府的权威之外，还会引起社会价值评判体系失衡。

4.造成社会福利损失。法律限制的行业，产品供给通常低于需求，影响到人们的福利水平。博采业发达的国家，博采品种繁多，无疑会增加人们的消遣方式。

扬疏抑堵，顺应人之本性要求，需要给彩票一个合法的地位。政府利用人们的博弈心理发行特种目的的彩票以筹集财政资金用于相关支出，作为一种公共产品的自愿供给方式的做法由来已久。较之征税，政府通过发行彩票可以更快更多更隐蔽地筹集到其所需要的资金，且民众的抵触也较少。

规范管理，加强监督。

1.在财政部下设彩票管理局，专事彩票发行监管之责。世界上大多国家的彩票发行额度都要由议会审批，彩票发行公益金收入纳入政府预算管理，由财政部门负责彩票发行监管职责。如西班牙、法国、芬兰等。在我国统一彩票管理，由财政部门负责彩票发行监管职责，可以同时满足三方面的需要，一是统筹安排公益资金、降低政府部门间恶性竞争的需要。目前我国用彩票收入资助的公益事业只有体育和福利两项，尚有教育、卫生等项目没有纳入资助范围，如果拷贝现行体制允许教育、卫生等部门也各自发行彩票，势必会造成过多过滥、争相突破发行额度等问题。由一个统一的管理机构负责彩票监管有利于降低政府部门间恶性竞争；二是开发新产品、促进彩票产业化发展的需要。我国目前彩票种类比较单一，需要开发新的项目满足彩民需要，由一个部门负责，可以发行一些像“六合彩”之类的大项目彩票，筹集资金由财政统一调配用于各项公益事业。三是彩票资金纳入预算管理的需要。将彩票收入纳入预算可以强化对这部分资金的管理，杜绝挪用、挤占、截留彩票公益资金现象。

西班牙的彩票主管部门是国家财政经济部，具体经营者为隶属财政经济部的国家彩票管理局，负责每年拟定下一年度彩票发行额度计划上报财政部，再报议会批准。财政部主要负责监管每月彩票财政报告和游戏规则的改变，并以财政部名义发表彩票公告；另外，销售网络协议也须报财政部审议。国家通过发行彩票筹集的资金全部划入国家基金，由议会决定支出。国家彩票管理局还代管私人博采业，与社会事业部一起成立一个委员会管理残疾人彩票，负责年度发行额度的审批。

法国预算部是法国彩票业的主管机关，代表法国政府对游戏集团的彩票经营活动进行监管，目的在于保证彩票业的安全运作及透明度。具体管理方法：（1）在游戏集团董事会中，法国预算部的人员占多数席位，预算部的很多官员都曾担任或正担任游戏集团的董事。（2）政府在游戏集团派驻国家监督员，负责监督企业是否按时将公益金如数上交国家财政；各方面措施是否与政府规定一致；企业向国家上报的诸如销售额、利润等是否符合事实；并随时向预算部部长提出看法；对企业重大决策，如新游戏的玩法、子公司的经营状况等提出看法。（3）预算部审核批准游戏集团提出的新的玩法。一般是游戏集团先设计玩法，并制定相应游戏规则，然后报预算部；预算部视其是否与现行法规相吻合以及对国家预算是否有好处而定。

芬兰彩票公司是芬兰唯一一家国家经营彩票的公司。彩票的经营由财政部统一管理，并委派专员进行抽奖和解决有关问题。彩票公司必须按国家的许可确定自己的经营范围。

2.允许优质的私人部门介入彩票发行，提高发行效益。在发行佣金比例既定下，彩票发行的收益与成本是可以直接对应的，是一项适宜由私人经营的活动。从世界各国的情况看，大多采用向私人公司授权或半国营方式，国有国营的方式较少。西安宝马彩票事件也显示出国有国营模式的弊端，引入民间资本有利于提高彩票发行效益。

如德国的16个州都有专门的彩票组织，各州彩票的发行由州彩票组织负责。全德国，只有巴伐利亚州的彩票组织属于州政府，其余各州都是由州政府授权的私人企业负责。丹麦彩票由丹麦彩票公司负责发行。该公司是股份有限公司，国家拥有80%的股份，丹麦两个最大的公会各拥有10%的股份。教育、文化、体育、青年、娱乐等彩票受益部门都在董事会中有自己的代表。日本政府为了统一管理彩票发行业务，指定日本第一劝业银行全权管理日本全国的彩票发行业务，其他银行不得插手。长期以来一直由意大利国家垄断经营局负责管理的即开型"刮就赢"彩票，在最近也通过彩票管理招标交由私人企业经营，以提高发行效益。

3.加强监管，尤其是对发行数额和开奖过程的监管。目前公彩失信的重要原因在于公众对发行数额和开奖过程的不信任，除须彩票管理机构加强监督外，应引入公众监督。

彩票管理机构应加强监督，可考虑参照英国的做法，实行总监负责制，以避免集体负责制下“非公地悲剧”发生。彩票管理总监的职责应是，一保证每一种彩票正当性；二是保证彩票发行量在人民代表大会审批的额度内；三是每一个国家彩票的购买者的利益均得到保护。获得经营国家彩票的公司必须对总监履行的义务是：（1）在从事许可证中规定的任何事情前须得到总监同意；（2）随时向总监提供所要求得到的任何信息；（3）允许总监检查任何文件，以及任何与国家彩票有关的信息；(4)向总监提供存储在计算机中的可视的、合法的信息拷贝，或允许总监检查任何一台用于存储信息的计算机、仪器或其他材料。

公众监督可以通过现场监督、电视直播开奖过程和要求彩票发行中心公布每期的彩票发行起讫编号等方法，监督开奖过程和彩票发行总额。彩票开奖现场直播是各国电视的精彩节目之一，直播本身可以强化监督，防止作弊。在许多国家还要求有彩民代表现场监督，如意大利的国家彩票要求有100个群众现场监督开奖；投注性彩票在摇奖时应公布每期所售彩票的起讫号码，这样彩民可以通过编号监督彩票投注的发行总金额，既保障彩民利益，亦可防止超额发行彩票现象出现。